为了非洲的自主：发展优先的生产性援助
为了非洲的自主：发展优先的生产性援助
▍国际发展合作的趋同和分流
国际发展中有关援助的争论从未停止。主流的北方国家对于南方国家的发展援助，历经70多年的理念和实践变迁，实现了从20世纪40年代以意识形态和政治战略为主导的“对外援助”到20世纪60年代契合发展中国家经济发展需要的“国际发展援助”，再到以联合国千年发展目标和2030年可持续发展目标为标志的“国际发展合作”的转变。[1]
在这个过程中，为了回应非洲等发展中国家日益提升的自主意识，除了概念演变，北方援助国在援助的统计方法、伙伴关系塑造等方面对国际发展合作体系进行了自我修复。一是构建发展合作伙伴关系，将“对非洲”的发展合作政策在修辞上转变为“与非洲”一道协同努力。二是进行了援助有效性改革，从2002年到2011年签署了《蒙特雷共识》《巴黎宣言》《阿克拉行动议程》和《釜山宣言》等国际协定，提出“发展有效性”的改革目标。三是尝试超越“官方发展援助”（ODA）概念，引进可持续发展官方支持总额统计（TOSSD）概念，扩大对于发展资源和内涵的认识。[2]四是“解放思想”，尝试学习中国等新兴经济体与非洲合作的方式，试图弥补传统发展援助重视社会和治理领域、忽视生产和投资领域的缺陷。例如德国提出了“对非马歇尔计划”和“非洲契约”，美国提出了“繁荣非洲”计划。
中国结合援助、贸易、投资的新型发展合作方式引发西方学术界和政策领域的激烈辩论。事实上，自2009年成立中国-发展援助委员会研究小组以来，中国与北方援助国已在实践中相互学习和影响。为了与国际通行概念接轨，中国在政策文件和机构设置中采用“国际发展合作”。2018年，国家国际发展合作署成立，此后中国财政部公布的中央本级支出预算表中除了“对外援助”，还列出了“国际发展合作”一项。继2011年和2014年两度发布《中国的对外援助》白皮书后，2021年初中国发布了《新时代的中国国际发展合作》白皮书。为回应北方援助国对中国援助“重硬件、轻软件”的批评，中国将“小而美、惠民生、见效快”的民生项目作为对外合作优先事项，并提供治理援助。[3]
然而，自2019年欧美将中国定位为“制度性对手”以来，西方炒作的“债务陷阱论”“新殖民主义论”令中非合作再次受到争议。在大国博弈的背景下，发展合作和非洲面临成为地缘政治博弈新场域的风险。
▍两种发展思想与援助路径
中国主导的新型国际发展合作与北南援助的底层逻辑是有着本质区别的——其发展思想之争主要体现在“发展与治理”之间的关系。西方认为实现良治是非洲发展的前提，而中国则坚持发展优先。在各自发展思想的引领下，中国与北方援助国对非洲的发展合作政策代表了生产性导向和治理性导向两种发展路径。
1. “先治理，后发展”与治理性援助
西方秉持“先治理，后发展”的发展观，将发展问题归结为非洲国家内部治理不善，因此，西方对非洲的发展政策几乎等同于援助政策，大量的援助资金被投入治理和社会领域。20世纪50和60年代，西方曾将资本和增长视为发展中国家经济发展的关键，投入大量贷款和技术援助支持非洲推进基础设施建设及工业化和现代化。20世纪70和80年代，世界银行对基础设施建设的支持一度达到其信贷总额的50%。[4]自20世纪80年代转向新自由主义之后，西方逐渐放弃了硬件援助，转向社会项目等软件援助。20世纪80年代，美国出于冷战的考虑，推行结构改造方案，实施附加条件的援助，强制非洲接受经济自由化和西式民主，减贫和社会部门发展成为当时北方集团盛行的教义。结构改造方案导致非洲交通基础设施状况严重恶化。[5]20世纪90年代，北方援助集团认为良治是经济发展的前提，推行以治理为导向的援助。进入21世纪以来，“千年发展目标”“可持续发展目标”的重点仍是以治理为导向的社会减贫、结构调整、良治贷款和气候援助等。根据联合国贸发组织《2019年最不发达国家报告》，官方发展援助中约70%用于社会部门，仅约20%～25%用于生产部门。
在过去40多年中，尽管非洲国家追随着“先治理，后发展”的西式药方，但非洲的现代化发展并未到来。其一，由于最初启动安全、治理建设的资源来自外部，缺乏资源的内生性和可持续性。[6]其二，将发展问题归因于非洲国家的内部治理，遮蔽了对西方主导的全球治理体系的公平合理性的追问和反思。
2. “发展优先”与生产性援助
中国认为发展是解决一切问题的总钥匙，坚持发展优先，以发展促治理。中国的对非援助集中体现了中国式现代化过程中兼顾发展、改革和稳定的经验与理念。面对困扰非洲的发展、治理与安全难题，西方药方的排序是“治理、安全与发展”，治理与安全成为发展的前提条件。中国则从中国式现代化经验出发提出了中国的全球治理方案，全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议（“文明”即西式语境中的“治理”）的相继出台凸显了中国坚持发展优先、统筹安全与治理的发展观。
中国主导的“生产性援助”注重提高非洲生产能力，利用无偿援助、政府优惠性质贷款等助力非洲发展，并撬动私营资本共同助力非洲的经济结构转型与经济增长。[7]中国的“一带一路”倡议、推动成立亚洲基础设施投资银行和新开发银行的举措，以及中非基础设施建设和产能合作，都意在推进生产性投资。而生产部门和基础设施投资不足正是非洲等广大后发国家在现代化和工业化道路上面临的最大瓶颈。以交通基础设施合作为例，自2000年中非合作论坛成立以来，中国企业为非洲新增和升级铁路超过了1万公里，公路近10万公里，累计创造就业岗位超过450万个。
3. 援助的国内政治经济学
援助路径的差异背后除了发展理念的差异，还有中国与传统援助国国内政治经济学和经济结构的不同。
其一，北方援助国偏好援助非洲社会部门，因为项目所在地识字率的提高、女童升学率的提升、疟疾人口的减少等效果是可以直接测量和评估的，对援助国国内选民来说是更直观可视的。相比之下，中国的生产性援助尽管从长远看将提升非洲的自主发展能力，但周期更长，效果评估也更困难。因此，西方援助的路径依赖决定了其难以将援助用于生产部门。以德国为例，德国经济合作与发展部的2030战略明确将促进对非投资和经济领域的合作确定为德国对非发展援助战略的重点，这一发展合作范式的转变却遭受了发展政策和人道主义援助组织(VENRO)的批评，认为“双边发展合作过于注重促进投资，忽视了减贫和社会发展的风险”[8]。
其二，中国与北方援助国对非援助政策的差异与所处的不同发展阶段及国内产业结构有关。1947年以来美国的产业结构逐步软化，金融、保险、地产等行业在20世纪80年代后期超过制造业成为最重要部门。进入21世纪以来，美国制造业进一步向教育服务、卫生保健和社会救助等服务业转型。目前美国服务业增加值占GDP比重逾70%，以制造业著称的德国服务业占GDP比重也超过60%。因此，北方援助国虽试图推动对非贸易和投资，但教育、医疗等社会部门和治理援助仍占北南援助的绝大多数。
4. 生产性援助的非洲意义
北南援助注重社会领域，却没有与非洲国家自身的工农业发展发生太多的关联，教育援助大多用于培养亲西方的治理人才，技术人才缺失或难以匹配合适的就业岗位，因此难以推动非洲国家的结构转型和自主发展。而中国对非洲乃至世界发展的特殊意义在于，作为全球最大的生产性经济实体，中国最有可能支持对发展中国家的生产性投资，抵制新自由主义，帮助非洲跳出发展条件论、自主参与到全球产业链价值链中。
其一，经济结构向高附加值部门转型是发展经济学早期和持续关注的焦点，但近几十年来一直被传统援助国漠视，在中国生产性援助的努力下，结构转型又重获重视。
其二，中国生产性导向的国际发展合作激发了在非洲进行生产性投资的世界浪潮。美国学者唐斯对中非电力合作的研究指出，中国在非洲建造的电厂“促进了外部投资者和发展融资者对非洲看法的积极转变” [9]。美欧相继提出 “重建更美好世界”“全球门户”“全球基础设施伙伴关系”等倡议，对基础设施的重视达到新高度。西方的一系列倡议被认为是对中国“一带一路”倡议的制衡，但从非洲的视角出发，若美欧倡议真能落实，非洲面临的发展瓶颈将更快得到破解。
▍两种发展思想与援助路径
从非洲国家的视角出发，国际发展合作对其发展仍然是重要的。非洲诸多国家的政府机构也多设置有“国际合作部门”：比如，埃及设有专门处理发展合作事务的“国际合作部”，另有二十多个非洲国家设有“外交与国际合作部” （如南非、赞比亚等）或“经济、计划和国际合作部”（如塞内加尔、乍得等）。
国际发展合作已内嵌于非洲大部分国家的治理模式与机制中。而非洲国家在适应不同层次、不同类型、不同方式的援助过程中，也在一定程度上培养出了“适应援助”的文化：即熟悉不同援助的话语和原则，以应付援助方的评估和监测。这是非洲提升自主性面临的现实状况，也是中国在非洲共建“一带一路”所处的环境。不理解非洲国家的“援助悖论”，就无法真正理解其发展道路的选择。例如，卢旺达和2018年政局变迁之前的埃塞俄比亚都被视为非洲成功的典范——这两个国家既是西方视野中的“援助宠儿”，同时又保持了与中国的密切合作和高度独立自主性。
1. 卢旺达的“援助分工”
在经历1994年惨绝人寰的种族大屠杀后，卡加梅总统领导卢旺达人民励精图治，实现了政局长期稳定和经济快速增长。2020年，卢旺达发布了《2050远景规划》，旨在到2035年把卢旺达建设成为中等偏上收入国家，到2050年把卢旺达建设成为高收入国家。即使受到新冠疫情的影响，卢旺达2022年GDP仍增长了8.2%，成为非洲增长速度最快的经济体之一。卢旺达干净的街道、廉洁的政府、对非盟和全球事务的雄心无一不给到访者留下深刻印象。
援助深刻嵌入在卢旺达的发展决策中。卢旺达每年接受的官方发展援助仍超过10亿美元，占其财政预算的比例逾50%，2020年甚至高达74.2%。卢旺达设有“外交和国际合作部”，援助事务和外交事务同等重要、相互交织。北南援助也十分深刻地塑造了卢旺达的治理文化，从政府官员到NGO从业人员，大多将卢旺达的发展归因于“良治”。
那么，卢旺达是如何在接受大量援助的同时保持自主性，又是如何处理发展与治理、北方和南方伙伴国关系的？作为受援国，卢旺达在协调援助、提升援助有效性方面有诸多创举。首先，卢旺达强调所有的外部援助（包括北南援助和南南援助、双边和多边援助）都应契合卢旺达本国政府确立的优先事项。2008年，卢旺达进行了“援助方摸底”(donor mapping)，发现医疗卫生等部门的受援比例过高，交通运输等部门受到的援助则不足。因此，卢旺达政府于2010年初向发展伙伴小组提交了一份“分工提案”，并要求每个援助国将援助部门限制在3个以内，以避免援助的碎片化。随着国家战略的调整，卢旺达政府分别于2013年和2020年两度修订了援助分工提案。
其次，卢旺达政府统一制定援助实施政策，由各政府部门共同执行。援助方的所有活动都由强势部委财政和经济计划部负责协调，其他各部委无法与援助方保持特殊关系，这在一定程度上减轻了援助文化对官僚机构的渗透。
此外，卢旺达政府自主设计了评估援助方业绩的框架，以此衡量援助方的绩效和不足。此举改变了评估由经合组织援助委员会国家为了监督受援国自上而下制定实施的惯例。
从援助的视角反思卢旺达的成功经验，以下几方面是关键：第一，卡加梅总统及其领导的卢旺达爱国阵线的领导力，带领这个国家完成了民族和解，保持了长期的政局稳定；第二，卢旺达遭受的伤害和西方的负罪感为卢旺达作为受援国的自主性创造了空间；第三，也是最重要的，卢旺达选择了以现代服务业为导向的知识型经济作为转型目标，而非大部分非洲国家所选择的以制造业转型为主的工业化道路。营商环境、政府治理水平、公共服务对旅游业、会议经济等服务业具有显著的推动作用，而这正是北南援助投入的主要领域，即“发展的前提条件”，卢旺达的国家发展战略契合了北方援助国对治理的援助偏好。
作为卢旺达的南方伙伴国，中国则是对基础设施、制造业、农业、贸易和投资等社会经济领域的项目提供支持，“千山之国”70%的现有道路是由中国修建的。作为卢旺达最大的贸易伙伴之一，中国在卢旺达的外国直接投资中占很高比例。中国的生产性援助与北方援助国的治理性援助在卢旺达形成了“北方重点关注非洲治理和社会发展，中国则更多通过生产性合作和基础设施投资支持非洲发展”的分工。
2. 埃塞俄比亚的“结构转型分工”
1991年至2018年之间的埃塞俄比亚（以下简称“埃塞”）政治相对稳定、经济高速增长，被称为非洲崛起的样板。埃塞政府高度重视本国工业化发展进程，鼓励发展出口导向型和进口替代型工业。埃塞“内生经济改革计划”和“埃塞：非洲繁荣的灯塔”十年发展规划（2020/2021至2029/2030财年）将制造业作为重点发展产业。自2005年至2019年，埃塞国内生产总值年均增长10.2%。
其一，埃塞政府以发展为中心，通过建设基础设施、发展职业教育开发人力资本吸引生产性投资，创造大量就业机会。2010年，埃塞集中精力将外商直接投资吸引到以制造业为代表的生产部门，此后，流入埃塞的外商直接投资有五分之四投入到制造业部门。
其二，中国为埃塞的生产性领域提供了大量投资。埃塞深刻认识到将资源投入到西方认为发展所需的前置条件中无助于解决非洲的结构性问题，“改善商业环境至关重要但还远远不够，生产性投资需要受过良好教育的人力资源以及互联互通的基础设施”[10]。作为埃塞最大的贸易伙伴、最大的工程承包方和最大的投资来源国，中国的新型发展合作遍及埃塞经济社会发展的方方面面。埃塞的第一家工业园、第一条高速公路、城市轻轨、亚吉铁路，以及数之不尽的公路、电站、工厂都是与中国生产性合作的结晶。
其三，中国与北方国家在埃塞的结构转型中形成了两个层次的分工互补。在宏观层面，美国的《增长与机遇法案》（AGOA）与欧洲的“除武器外全部免税”政策提供的优惠贸易条款促进了埃塞纺织品的出口和轻工业的发展。在微观层面，中国与埃塞的合作推动了农业加工产业园和工业园区的建设，为埃塞提供了大量就业岗位。然而，因提格雷军事冲突，美国于2022年1月以人权等价值观原因终止了埃塞的AGOA受惠资格，埃塞的纺织服装业受到严重打击，结构转型陷入困境。始于2000年的AGOA本应成为美国“超越援助”、促进对非投资和贸易的最重要的创举，但由于根深蒂固的发展条件论，AGOA沦为西式民主和治理的工具。
2021年9月，习近平主席提出“全球发展倡议”，这是对中国倡导和实践的新型国际发展合作的理论升华，也是中国超越国际发展合作体系提出的全球治理方案。全球发展倡议的理念内核是中国式现代化的发展经验，在三大核心理念上区别于北方援助国。（表1）其一，坚持发展优先，生产是发展的基础，有别于北方国家的治理优先。其二，坚持以人民为中心，有别于北方援助国的资本导向和个人主义。其三，坚持非洲国家的自主权(agency/autonomy)，有别于北方国家的援助“项目所有权”(ownership)。
对于如何超越援助，中国与北方国家交出了不同的答卷。北方国家试图在国际发展合作体系的框架内进行自我修复，其内核仍是以治理作为发展的先决条件。中国的全球发展倡议坚持发展优先，其基石是中国自身发展改革稳定的经验与国内产业结构中生产性部门和基础设施领域的优势地位。以治理为导向的北南援助并未打破北方援助产业的闭环，甚至加固了南北鸿沟；中国以生产为导向的发展合作则推动非洲参与到全球价值链、产业链的分工中，形成了中国资金、技术与非洲生产性领域的经济循环。
我们可以把当前以北方国家援助政策为主导、中国生产性援助为辅助的国际发展合作格局称作双循环1.0版本。一方面，中国等新兴经济体与美欧发达国家之间仍保留着以美欧为主导的传统经济循环；另一方面，新兴经济体与亚非拉国家之间通过贸易、投资、产业转移形成新的经济循环，[11]中国的枢纽地位使得传统的中心和制造业秩序发生了“裂解”，[12]但整体上依附于美欧为主导的传统经济循环。
其一，在这一模式下，一旦非洲等发展中国家偏离西方现代化模式，美欧便以援助为筹码施压。以即将于2025年到期的AGOA为例，该法案是否继续实施取决于美国的国内政治及其对非政策，而埃塞和南非因政治原因已被中止优惠资格或接受资格审查。非洲能否继续从对美出口中获益面临不确定性，这影响了非洲长期发展战略的制订和实施以及中非在生产性领域的合作。
其二，非洲国家迫切希望在全球产业链价值链分工中进一步向上迈进。在双循环1.0版本的发展中国家价值链环流中，中国主要向非洲出口工业制成品，转移劳动密集型产业，非洲国家则向中国主要出口初级产品。随着非洲自主性的增强，非洲不仅希望从中国承接低端制造业，也希望融入技术密集型全球产业链。《联合国贸发会议2023年非洲经济发展报告》探讨了非洲成为汽车、手机、可再生能源和制药等高技术领域全球供应链的重要参与者的潜力。
出于非洲国家的自主性需求，双循环2.0版本正在浮现，且将在非洲现代化过程中扮演极为重要的角色。为了应对北方国家因政治因素导致的经济不确定性，中国通过金砖国家和二十国集团扩员等机制支持在全球南方形成多个经济引擎，推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。例如，2023年8月扩容后的金砖11国中既有富裕的能源大国，也有中等收入的工业化大国，还有经济水平较为落后但致力于工业化的3个非洲国家。同1.0版本的核心区别是，在2.0版中，基于南方国家内部的经济规模差异、经济发展阶段差异和比较优势的差异互补性，以往只有在北南经济关系中才能获得的资金、技术、市场、产业链等发展要素，现在全球南方内部就可以进行对接，非洲可以在南方国家的支持下实现经济转型。在双循环2.0版本中，中国将扮演核心且重要的角色，支持非洲区域经济体成为经济循环中的自主发展引擎。目前，涵盖非洲54国和12亿人口的非洲大陆自由贸易区已正式实施，非洲次区域组织相互协作也不断加强。非洲大陆自由贸易区简化了区域市场准入，有助于非洲区域内产业链的形成。
随着双循环2.0版本的建立，中国的生产性援助将从支持非洲生产性部门转向助力开拓以中国和新兴经济体为中轴的产业链人员链，提升非洲国家在全球价值链中的位势。第一代生产性援助始于20 世纪60~70年代，帮助非洲国家建设了糖厂、水泥厂、纺织厂、木材加工厂等生产性项目，但在向非洲“交钥匙”后大多数项目经营陷入困境；第二代生产性援助自20世纪80年代以来主要用于非洲基础设施、经济特区、工业园区等，但项目主要基于非洲国家的需求和请求，较为分散，难以形成合力；正在转型中的第三代生产性援助将推动以全球南方为依托的非洲产业链人员链的构建。例如，中国重汽与非洲最大的工业集团之一、水泥巨头丹格特公司在尼日利亚合资汽车装配厂，助力尼日利亚走上自力更生的汽车组装道路。又如，自2011年以来，传音集团在埃塞销售的每一部手机都在亚的斯亚贝巴郊区组装，并逐渐带动了非洲本土手机产业链的兴起。
为了支持非洲区域产业链的形成，中国宣布发起“支持非洲工业化倡议” 和“中国助力非洲农业现代化计划”，调动中国对非合作资源和企业的积极性，支持非洲发展制造业，实现工业化和经济多元化；推动援助、投融资等资源向工业化项目倾斜。围绕产业链的建设，中国还将实施“中非人才培养合作计划”以打造人员链，每年将为非洲培训500名职业院校校长和骨干师资，培养1万名“中文+职业技能”复合型人才，邀请2万名非洲国家政府官员和技术人才参加研修研讨活动等。这三大举措涵盖非洲实现现代化迫切需要的领域，也是中国以实际行动支持非洲成为自主发展引擎。
中国的“一带一路”倡议确实为世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择。这种选择不同关于“二战”后东西方对峙时期美苏竞相为发展中国家提供的援助选择。当时接受西方援助的国家往往同时引进资本主义的制度模式，而接受东方援助的国家则学习社会主义的制度模式。[13]中国式现代化的经验表明，生产性而非意识形态化的经济政策是发展成功的关键。制度和价值观之争无益于非洲的转型发展，更不可能提升非洲在全球产业链中的地位。反之，只有控制地缘政治风险才能为非洲国家的结构转型创造良好的外部环境。开拓以中国为中轴的非洲产业链不同于发达国家与南方国家之间的中心-外围本质，而是秉持真实亲诚理念和正确义利观，在平等互利的基础上对接中非双方的发展需求，推动非洲的工业化和结构转型。双循环2.0版并不是封闭和排他的。埃塞和卢旺达的案例表明，如果北方国家能够放弃政治条件，尊重非洲国家自主选择发展道路，共商共建共享非洲发展，传统国际发展合作与南南合作在非洲仍能形成分工互补的格局。第三方市场合作、全球发展倡议都为北方国家参与双循环2.0版本、共同推动非洲发展提供了可能。
